この歴史的文書は、最初から明治天皇自らがペンを執って書き上げたものではない。激動の現場で苦悩した若き政治家たちの手で、何度も草案が練り直された過程が存在する。
最初の原型を作ったのは、越前藩出身の由利公正だ。彼は財政通としての手腕を買われ、新政府の財政基盤を築く重責を担っていた。由利が書いた起草案「議事之体大意」は、藩主たちが集まる会議の運営ルールや財政方針に重点が置かれていた。各藩の意見を集約し、経済的に自立した国を作るための実務的なガイドラインだったと言える。
この由利案に修正を加えたのが、土佐藩出身の福岡孝弟だ。福岡は公家と諸藩の協力体制を重視し、「列士会議」の設置を盛り込むなど、政治制度の枠組みとしての性格を強めた。しかし、この段階まではあくまで「大名たちの連合体」をいかに円滑に運営するかという、地方豪族の利害調整の域を出ていなかった。
